问题怎样惩防湿地公园内违法行为专家宁夏回族自治区吴忠市检察院检察官丁钰涵中国政法大学副教授张西峰专家观点◇两方面因素造成湿地公园内经常出现违法现象。一方面，我国湿地维护法律必须革除。

另一方面，涉及部门有待增大监管力度，实施针对性较强的措施。◇当前要贯彻落实领导干部生态文明建设视学机制，增大对湿地公园维护的监管及其惩处力度。

◇涉及部门要主动作为，通过减少对湿地公园的财政资金反对，希望社会公益资金和民众对湿地公园捐助等方式，协助湿地公园通过多元化发展模式提升运营能力。近日，记者从国家林业局得知，《国家湿地公园管理办法》重新制定印发，自2018年1月1日实行，有效期至2022年12月31日。该办法具体禁令在国家湿地公园内挖沙、矿业，灌入剧毒有害物质、废弃物、垃圾，专门从事房地产、度假村、高尔夫球场等九种不道德，即“九条禁令”。湿地公园归属于国家湿地维护体系的最重要组成部分，是兼备湿地维护和利用、科普教育、休闲娱乐娱乐等多种功能的社会公益性生态公园。

湿地公园肩负着维持生态平衡、提升环境品质的愿景，毁坏湿地公园环境，在湿地公园内研发房地产、高尔夫球场等不道德，将毁坏湿地公园的原先价值，对湿地造成了不能挽救的损失。那么，为什么不会有上述违法行为经常出现?如何才能完全杜绝此类现象呢?记者专访了宁夏回族自治区吴忠市人民检察院检察官丁钰涵和中国政法大学副教授张西峰。

我国关于禁令毁坏湿地公园的规定有哪些丁钰涵讲解，由于早期对湿地概念及其生态价值了解的局限，2005年才施行《国家城市湿地公园管理办法(全面推行)》，其第14条规定：“国家城市湿地公园以及维护地带的最重要地段，不得成立开发区、度假区，不得转让土地，不准租赁出让湿地资源。”国家林业局2010年发布的《国家湿地公园管理办法(全面推行)》第18条规定：“除国家另有规定外，国家湿地公园内禁令下列不道德：……(二)专门从事房地产、度假村、高尔夫球场等任何不合乎主体功能定位的建设项目和研发活动。”直到2013年，国家林业局才施行了我国第一个专门规范湿地维护的《湿地维护管理规定》。

2014年4月修改的环境保护法第2条将“湿地”列入环境要素，沦为环境保护法具体维护的对象。随着对湿地研究的逐步了解，2017年12月27日，国家林业局施行修改后的《国家湿地公园管理办法》，明确规定在国家湿地公园内禁令专门从事房地产、度假村、高尔夫球场等建设项目和研发活动。回应，张西峰补足说道，虽然国家大大实施具备针对性的关于禁令湿地公园内违规研发房地产、高尔夫球场的规定，但这类现象却仍有再次发生。

于是，在2011年4月，国家发改委、国土部、环保部等11个部委又专门牵头印发《关于积极开展全国高尔夫球场综合清扫整治工作的通报》，对于闲置耕地面积多达球场总面积50%的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场、非法造田河湖影响防洪安全性的球场、非法闲置公共资源建设的球场，涉及部门和地方政府要重点总办。2014年，国家发改委、国土部等11个部委再度牵头印发《关于实施高尔夫球场清扫整治措施的通报》。随后，由国家发改委联合的6部委牵头开会了贯彻落实高尔夫球场清扫整治专题电视电话会议，拒绝地方政府继续执行 2011年对违规高尔夫球场清扫整顿文件。尽管国家三令五申禁令在湿地公园研发房地产和高尔夫球场，但湿地公园违法建筑仍然经常出现，于是，2017年12月 27日，国家林业局施行了新的《国家湿地公园管理办法》，再度明令禁止在湿地公园内专门从事房地产开发及建设高尔夫球场等不道德。

湿地公园内违法行为缘何屡禁不止那么，为何不会有毁坏湿地公园环境的不道德呢?丁钰涵指出，是两方面因素造成湿地公园内经常出现这种违法现象。一方面，我国湿地维护法律必须革除。

我国是湿地大国，与我国湿地大国地位不相匹配的是我国仍未制订一部专门针对湿地维护的法律。实践中只有国家林业局施行的《湿地维护管理规定》和《国家湿地公园管理办法》，以及各省、市制订的《湿地维护条例》，从法律的性质来说，《湿地维护管理规定》和《国家湿地公园管理办法》归属于部门规章，《湿地维护条例》归属于地方性法规，与法律比起，上述规定的法律位阶较低，无法全面指导湿地维护管理的实践中，有可能还不会经常出现地方实施的条例与国家林业局制订的规章相冲突的情形。

虽然 2014年修改的环境保护法首次将湿地列入该法的维护对象，可以限于环境保护法中的法律救济机制严惩毁坏湿地的违法行为，但由于没能构成基于生态系统管理的湿地维护法律制度，意味着依赖一部包罗万象的环境保护法律，无法有效地维护、修缮损毁的湿地生态系统。“另一方面，涉及部门有待增大监管力度，实施针对性较强的措施。”丁钰涵说道，就湿地公园管理维护而言，这些年陆续实施的“分部门实行”及“综合协商”等措施导致湿地公园管理陷于职责界限不明、职权反复交叉、协商机制缺陷、协商无力的困境。

个别地方政府及管理部门采行的“配置文件”和“视而不见”态度，则在无形中助长了湿地公园违章建筑之风。有些地方政府阻挠甚至反对湿地公园内修建高尔夫球场等禁建项目。

有个别地方政府为了发展地方经济，竖立政绩，往往通过优惠的招商引资政策更有企业投资，湿地公园内的高尔夫球场和房地产开发沦为更有外商的绣球，为了吸引外资，地方政府不择手段以优惠的土地政策及配套措施协助投资人在湿地公园内专门从事房地产开发或修筑高尔夫球场，使得湿地公园内的生态环境被严重破坏。“但是，造成违法行为经常出现的第三个原因，也是我们无法忽略的，即湿地公园举步维艰的运营困境问题。”张西峰则回应，目前我国的《国家湿地公园管理办法》规定湿地公园可以通过国家、集体和个人，使用合资、合作、股份制等运作方式，实施“谁投资、谁经营、谁获益”的建设管理机制，以增进湿地公园的发展。

然而，在容许范围内，湿地公园的研发收益与公园管理开支不均衡，也让湿地公园本身陷于一个失望的局面。单就经营看作，湿地公园认同是无法通过非常简单的经营交还投资，甚至现在连保持日常的管理、确保都还必须涉及部门的财政补助金，因此，为了维系湿地公园的运营，个别湿地公园不免经常出现违规研发现象。如何有效地维护湿地公园丁钰涵指出，要确实有效地维护湿地公园，不应大力前进我国湿地法律。

湿地不同于其他资源，其具备整体性、系统性的特点，牵涉到到动物、植物、水和土壤等多方面因素，如果没一部专门针对湿地的法律，就很难对湿地展开全方位维护，更加遑论对湿地伸延出有的湿地公园展开维护。因此，应该减缓前进湿地维护法律工作。在制订法律的过程中，不应具体湿地的主管机关及其在管理湿地过程中的权责，厘清湿地维护与环境、水资源维护等涉及法律的关系，合理减轻湿地违法者的责任等，创建湿地生态效益补偿和湿地维护奖励等鼓舞措施，在法律层面上给与湿地及湿地公园充份的法律维护。

在行政执法方面，丁钰涵指出，湿地公园维护，要从有效地实施《国家湿地公园管理办法》的“九条禁令”开始。当前要贯彻落实领导干部生态文明建设视学机制，增大对侵犯湿地公园不道德的监管和惩处力度。首先应该缺失地方政府错误的政绩观和发展观，稳固竖立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，无法以伤害生态环境为代价发展经济。其次，严苛贯彻落实《生态文明建设目标评价考核办法》《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指标体系》，将生态文明建设的考核结果作为各省区市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩选任的重要依据。

通过制度倒逼党政领导干部思想和行动改变，主动将湿地公园的维护作为生态文明建设的一部分。再度，增大对湿地公园违章建筑项目的监管力度和惩处力度。应该强化对湿地公园内违法建筑不道德的监管力度，创建定期和定期巡查制度，及时将违法行为歼灭在兴起状态，避免湿地毁坏更进一步不断扩大。此外，对于严重破坏湿地的违法行为应该从宽惩处，并及时向社会发布，以此反映国家维护湿地公园的决意和立场，警告潜在违法行为人什要触碰湿地公园维护的红线。

张西峰建议，涉及部门要主动作为，协助湿地公园通过多元化的发展模式提升运营能力。一是糅合国外发达国家或地区在湿地公园研发中的经验作法，减少对湿地公园的财政资金反对，希望社会公益资金和民众对湿地公园捐助，联合确保和发展湿地公园。二是融合湿地公园的自身优势，有针对性地对湿地公园生态旅游展开研发，并融合当地人文特色，通过物质环境的精心设计和环境要素的合理利用，建构出与人类人与自然共处的湿地旅游环境。三是优化湿地公园周边设施，打造出高档酒店集群、慢生活街区，逐步提高完备湿地内消费功能，增进湿地公园务实发展。

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